MOIO9731-審議事項-第１案：監察院109司調45案調查意見略以，由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，囑就有關內政部都委會委員，研議是否仿照國外作法，以書面告知外聘專家學者，其具有公務員身分，避免因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網案。

會議紀錄id

MOIO9731

案件id

MOI監察變都計2020728

概要說明

• 說明：
• 一、監察院於109年5月28日調查臺灣高等法院花蓮分院105年度重上更（三）字第3號判決被告李○○等有罪，對本案都市計畫法相關條文及都市計畫委員會職權，涉有不當適用等案。
• 二、監察院109年7月17日院台司字第1092630401號函有關據訴，臺灣花蓮地方法院（96年訴字第320號）等歷審法院刑事判決，審理渠等被訴違反貪污治罪條例，似未詳查事證，無貪瀆實據，就論罪科刑。就行收賄合意等相關證據，過度依賴測謊鑑定，而忽略證據及論理經驗等刑事訴訟法原則。並對本案都市計畫法相關條文，以及都市計畫委員會委員職權，涉有不當適用，影響陳訴人是否有違背職務之行為甚具等情。
• 三、案經監察院調查意見略以，「內政部都市計畫委員會之委員，依原確定判決認屬身分公務員，對於未任職於內政部所屬單位之外聘委員而言，於領取出席費外，須承擔刑法公務員之重責。由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，本院諮詢專家學者提議，應仿照德國作法，以書面告知外聘專家學者，其具有公務員身分。內政部允宜以本案為鑑，研議是否仿照國外作法，或其他可行方式，避免外聘專家學者因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網：（略）…」（如附件1）。
• 四、內政部已研提相關報告說明資料（如附件2），向本會委員作相關說明及宣導，爰提會報告。
  決定：
• 一、本案請內政部就本會委員審議職權、職務行使的規定、對應權利義務與責任範疇、具有公務員身分應有的報酬、福利及違反司法可能承擔的各種責任與司法保護等，研議補充相關資料後，再提會報告。
• 二、本會古委員宜靈書面意見不論是刑法第10條第2項所謂之身分公務員、授權公務員、或委託公務員的認定，依近年有關判例，有關認定顯然均採廣義公務員的解釋。因之，本次都委會報告案回應監察院有關加註具公務員身分之說明，實質意義和作用不大，即便要於聘函加註，亦應朝以界定為何種公務員身分，並提出對應之權利、義務、責任的範疇，非僅含糊回應。另實際上，有兩個面向，始為具體宜討論和界定之重點：
  （一）目前公權力之委託行使若致有個人或團體認為權益受損而有救濟程序之發動，其中國家賠償、訴願等情形，係以委託機關為對象，對都市計畫委員無直接影響性，惟若以行政訴訟情形，則依行政訴訟法規定，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告，致可對委員個人、或小組、大會出席委員，直接提出行政訴訟，委員而為被告當事人，則有否或可能對應之保障機制？（二）本次系爭在於認定都市計畫委員是否具有實質影響力，或為建議、或為諮詢角色？另應就授權機關對都市計畫委員會之實質授權範圍或審議機制效力的確認？相關主張與原則亦應有所明確。

附件

• 附件1：
  調查意見內政部都市計畫委員會之委員，依原確定判決認屬身分公務員，對於未任職於內政部所屬單位之外聘委員而言，於領取出席費外，須承擔刑法公務員之重責。由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，本院諮詢專家學者提議，應仿照德國作法，以書面告知外聘專家學者，其具有公務員身分。內政部允宜以本案為鑑，研議是否仿照國外作法，或其他可行方式，避免外聘專家學者因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網：一、原確定判決認定李○○為內政部都市計畫委員會委員，而該委員會非諮詢建議單位，且內政部作成核定行政計畫之行政處分，會尊重該委員會審議決定，故李○○為刑法第10條第2項第1款前段身分公務員。二、內政部於本院詢問會議前書面載以：「內政部都市計畫委員會委員依都市計畫法第74條及各級都市計畫委員會組織規程第4條第3項第3款『具有專門學術經驗之專家』及第4款『熱心公益人士』規定派聘者，從事都市計畫法及各級都市計畫委員會組織規程所訂事項者，依吳陳鐶前大法官歸納之重點結論，目前在法律實務見解上，應可認為屬94年2月2日修正公布之刑法第10條第2項後段規定之『其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限』之『授權公務員』，而非第10條第2項前段規定之『依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限』之『身分公務員』。」「歷年來本部都市計畫委員會審議都市計畫擬定或檢討變更案件過程中，亦常發生大會與會委員對於專案小組研擬之初步建議意見，經討論仍無法凝聚共識意見，由都市計畫委員會大會作成決議，就大會討論時委員所提問題或其他建議意見，退請擬定機關補充修正資料後，再行提會討論或決議再交由原專案小組繼續討論，俟獲致具體建議意見後，再提會討論之情形；故有關專案小組（含召集人）研擬之初步建議意見，僅提供委員會大會討論及審議之參考，應無實質影響大會決議結論，或有相當影響力之情形。」似乎認為，未任職於內政部而屬內政部都市計畫委員會之外聘委員，為授權公務員，卻認為委員於專案小組所做決見意見，無法實質影響內政部都市計畫委員會決議結論，前後並不一致。三、有關刑法公務員之認定，固屬司法機關所為認事用法，然遍查相關實務見解，本案似乎是首例將都市計畫委員會認定為刑法公務員之案例，楊智傑教授認為：「德國為避免德國聯邦刑法第11條第1項第4款規定：『特別受雇用從事特別公務之人』過度擴張，要求必須德國擔負義務法第1條第2項，由聘用機關明確告知該聘用之人相關義務，並告知違反義務的刑事責任，才能夠將之當作刑法上公務員，課予刑事責任。我國在個機關邀請外聘學者專家擔任各種審查委員、審議委員時，並沒有一個明確的程序、告知外聘學者專家可能承擔的刑事責任」並建議：「學習德國擔負義務程序作法，建議各政府機關應該要積極主動告知擔任各種委員可能承擔的各種責任」等語1
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  ö四、從而，內政部都市計畫委員會之委員，依原確定判決認屬身分公務員，對於未任職於內政部所屬單位之外聘委員而言，於領取出席費外，須承擔刑法公務員之重責。由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，本院諮詢專家學者提議，應仿照德國作法，以書面告知外聘專家學者，其具有公務員身分。內政部允宜以本案為鑑，研議是否仿照國外作法，或其他可行方式，避免外聘專家學者因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網。
  1楊智傑，外聘專家委員之公務員認定、行為類型與行為責任之初稿，發表於「都市計畫委員職權行使與法律責任裁判評析」研討會，台灣法學基金會主辦，2019年11月20日。
• 附件2：監察院109司調45案調查意見略以，由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，囑就有關內政部都委會委員，研議是否仿照國外作法，以書面告知外聘專家學者，其具有公務員身分，避免因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網案一、都市計畫委員會委員公務員身分認定（一）財團法人台灣法學基金會於108年11月20日舉辦「都市計畫委員職權行使與法律責任裁判評析」研討會中，由台灣法學基金會謝哲勝董事長主持，並邀請廖義男及吳陳鐶大法官擔任開（閉）幕式致詞人，報告人及與談人為楊智傑（雲科大科法所教授）、陳立夫（政大地政系教授）、張鈺光（高雄大學法律系助理教授，討論主題「外聘專家委員之公務員認定、行為類型與行為責任」，研討會重點如下：
  1、刑法規定之公務員（1）94年2月2日修正公布之刑法第10條第2項規定：「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。」。
  （2）依前開刑法公務員之定義，第一種類型為「依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限者」，即「身分公務員」；第二種類型為「其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者」，即「授權公務員」；第三種類型為「受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者」，即「委託公務員」。
  （3）參照最高法院106年台上字第106號刑事判決，無論係「身分公務員」或「授權公務員」，祗要是具有法定職務權限之人，在從事公共事務範圍內之事項均屬之。第一款所謂「依法令」、「法定」係指法律規定、法規命令、行政規則、職權命令、職務命令等而言，自包括各機關組織法或條例、機關內部行政規則在內。第一款前段所指依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關之公務員，著重其服務於上開機關之身分，即所謂身分公務員，其對涉及公權力行使之公共事務，及其他法令所賦與雖與公權力無關，但仍屬其職務範圍內所應為或得為之事務，皆負有特別保護義務及服從義務，所為自均屬公務員職務上之行為。與第一款後段所規定因法令授權或第二款所稱受國家、地方自治團體等公務機關依法委託，而從事於公共事務之授權公務員與受託公務員，原均不具備公務員身分，僅於執行有關公權力行使之公共事務時，始得認係公務員執行職務上行為之情形有別。
  2、研討會由吳陳鐶大法官針對上述討論主題，提出重點結論（摘略）：針對各類型委員會外聘之委員，係從事公務機關授權行使審議公共事務之權利，目前在法律實務見解上，應可認為「授權公務員」，惟學界尚有其他不同意見，故應從上述各類型委員會之組織與運作方式，來看外聘委員在委員會中有無自主權利、參與決策或提供諮詢建議的角色，才能得知外聘委員審議公共事務之權利是否是行使公權力的決定。二、派聘都市計畫委員會委員之法律依據（一）都市計畫法第74條都市計畫法第74條規定：「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。都市計畫委員會之組織，由行政院定之。」。
  （二）各級都市計畫委員會組織規程行政院訂頒「各級都市計畫委員會組織規程」第4條第3項規定:「都市計畫委員會委員，由內政部，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之專家。四、熱心公益人士。」。三、都市計畫委員會委員之認知（一）各級都市計畫委員會組織規程第5條「都市計畫委員會委員不得同時擔任上下兩級都市計畫委員會之委員」，以及同規程第7條「都市計畫委員會審議都市計畫時，與有利害關係之委員應自行迴避。」。
  （二）本會96年7月10日第662次會議報告案件「政府機關易滋弊端業務之研析與防制對策報告：（8）都市計畫案」，係為加強對各級都市計畫業務主管機關業務主管、承辦人員及各級都市計畫委員會現任、新任委員之宣導，以預防都市計畫業務滋生弊端，提升政府施政廉潔度及都市計畫之公信力。
  （三）本會委員依「都市計畫法」第74條及「各級都市計畫委員會組織規程」第4條第3項第3款「具有專門學術經驗之專家」及第4款「熱心公益人士」規定派聘者，從事都市計畫法及各級都市計畫委員會組織規程所訂事項者，依前述說明一研討會中吳陳鐶大法官歸納之重點結論，目前在法律實務見解上，應可認為屬94年2月2日修正公布之刑法第10條第2項後段規定之「其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限」之「授權公務員」，而非第10條第2項前段規定之「依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限」之「身分公務員」。四、本會委員依原確定判決（臺灣花蓮地方法院（96年訴字第320號））認屬身分公務員，對於未任職於內政部所屬單位之外聘委員而言，於領取出席費外，須承擔刑法公務員之重責。由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，內政部以本案為鑑，研議仿照德國作法，以書面告知本會外聘專家學者，其具有公務員身分，避免外聘專家學者因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網。五、爾後，內政部派聘都市計畫委員會委員時，應於派聘時一併書面告知外聘專家學者，由於司法實務對於刑法上公務員認定標準不一，目前已有判例認定內政部都委會之外聘專家學者具有公務員身分，避免其因不瞭解相關法令及司法實務見解，致罹刑章，誤蹈法網案。六、請內政部函請各直轄市、縣（市）政府作為派聘各該都市計畫委員會外聘委員作業之參考，並同步提供內政部區委會、國土計畫審議會、國家公園計畫委員會、土地徵收審議小組等相關委員會辦理派聘外聘委員作業之參考。